在中国旅游业蓬勃发展的历程中，2009和2013年无疑是两个值得铭记的重要年份。2009年底，国务院通过了《关于加快发展旅游业的意见》(以下简称《意见》)，首次在国家层面上明确了旅游业的产业地位和发展目标，要将“旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。2013年初，由国家旅游局起草的《国民旅游休闲纲要(2013-2020)》(以下简称《纲要》)经国务院讨论通过，旨在满足民众日益增长的旅游休闲需求，促进旅游休闲产业健康发展，推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设。
 

　　理应“以人为本”

　　如果说《意见》为中国旅游业的未来发展指明了方向，提出了目标，那么《纲要》则是为实现这一目标制定了具体的行动指南。在这两份纲领性文件中，均明确提出要将“以人为本”作为发展旅游业的指导思想和行动理念，并在保障公民休闲时间、改善国民旅游休闲环境、建设旅游休闲基础设施和公共服务设施、开发旅游休闲产品以及提升旅游休闲服务质量等方面提出了诸多具体措施。
 

　　发展旅游业需不需要树立“以人为本”的指导思想?答案是肯定的，同时也是必须的。国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP达到3000至5000美元时，就将进入旅游休闲消费的爆发性增长期。2008年，我国人均GDP首次超过3000美元，2011年达到5000美元。随着国民经济收入的增加和闲暇时间的增多，旅游休闲消费需求快速膨胀，昔日富裕阶层奢侈消费品的旅游正在进入越来越多的寻常百姓家，旅游业规模也迅速扩大。2011年，全国实现国内旅游约26亿人次，出境旅游达到7000万人次。旅游业不但是拉动内需、促进国民经济持续发展的有力手段，其发展水平更是关系到广大民众的生活质量。因此，在旅游业发展中应当也必须全面践行“以人为本”的原则，推进旅游基础设施、公共服务设施以及游览服务设施的人性化建设，开发更多人性化的旅游服务产品，以提高广大民众的旅游休闲质量。
 

　　重视“以从业人员为本”

　　然而，如果深入解读《关于加快发展旅游业的意见》和《国民旅游休闲纲要》，可以看出其倡导的“以人为本”理念是有缺陷的。
 

　　旅游业不但产业关联广泛，其发展中涉及到的“人”也较为多样。既有广大的旅游消费者，也有旅游企事业单位的经营管理者和旅游地的社区居民，更有为民众的旅游活动提供服务的一线从业人员。
 

　　中国旅游业要实现既定的战略发展目标，既要以消费者为本，更要以从业者为本。旅游业属于服务行业，旅游产品的生产、传递和消费是通过人对人的服务来完成的，旅游消费者在旅游中需要的吃、住、行、游、购、娱等服务是由大量服务人员来直接提供的。德国慕尼黑企业咨询顾问弗里施指出，“没有员工的满意，就没有客户的满意”。这一法则同样适用于旅游服务业，没有旅游服务行业一线从业人员的满意，就难以提供高品质的旅游服务产品，也就很难有旅游消费者的满意，“将旅游业培育为人民群众更加满意的现代服务业”就可能沦为空中楼阁。
 

　　然而，从产品的供给和需求角度来看，不论是《意见》还是《纲要》，其政策措施的制定明显是以拉动旅游休闲需求、促进产业发展为导向的，而对旅游休闲产品的供给问题重视不够。认为只要增加了休假时间，改善了旅游服务设施，开发出多样化的旅游产品，国民旅游休闲生活质量就提高了，建设让国民更加满意的现代旅游服务业就指日可待了。
 

　　问题恐怕没有这么简单，旅游政策的制定者们似乎忽视了旅游业作为服务行业的特殊性。在我国，尽管服务行业在经济发展中占有重要地位，但服务行业的从业人员社会地位并不高。旅游业也并不例外，大量在酒店、餐饮、交通、旅行社、景区等旅游服务一线的员工，工资少，收入低，得不到应有的社会尊重，对自己从事的职业和工作缺乏热情，导致旅游服务质量水准不高。
 

　　“小费”意义不“小”

　　如何提高旅游从业人员的经济社会地位，增强他们对旅游职业的认同感和满意度，对于提升中国旅游业的发展品质而言意义重大。然而，在当前我国制定的一系列促进旅游发展的政策措施中，对于如何提高旅游企业员工的经济收入、社会地位和职业满意度，既没有给予足够的重视，更没有相应的举措。要从根本上提高旅游从业人员的经济社会地位，既需要各级政府积极营造有利的舆论氛围，也需要旅游主管部门在政策制度层面上有所作为。其中，建立小费制度可以发挥独到的作用。
 

　　在我国这样一个旅游业快速发展的国度，建立和普及小费制度具有多重意义。首先，我国旅游服务行业一线员工的工资普遍偏低，小费可以成为其重要经济收入来源，有助于大幅提高服务人员的经济收入，进而提高旅游服务企业员工的经济社会地位和认同感，从而增加旅游行业的吸引力;其次，小费从本质上是顾客对员工优质服务的直接奖励，建立小费制度能很好地激励旅游从业人员为旅游者提供更好的服务，有助于将旅游业培育成民众满意的服务业。
 

　　虽然小费制度是世界服务业通行的规则，并在提高服务质量方面起着重要作用。然而，我国自古就没有小费这一概念，民众在旅游中既不习惯也不情愿支付小费。一方面，人们认为自己已经支付了服务费用(团费、酒店住宿费等)，服务人员理应提供优质的服务;另一方面，支付小费会增加自己的旅游成本。近年来，业界和学界关于推行小费制度的呼声日渐高涨。魏小安先生呼吁应在宏观层面上为小费正名，写入相关文件乃至法规，形成政府提倡、社会鼓励的保障机制。广东中旅和携程旅行网等率先在国内推行小费制度，虽然争议不断，但毕竟迈出了重要一步。
 

　　尽管在我国旅游服务行业实行小费制度还面临着不少文化和制度上的困难，但中国旅游业要与国际接轨，实现《意见》制定的战略目标，主管的政府部门一方面应积极营造有利的舆论氛围，破除陈旧的旅游消费观，另一方面应在制度设计中为小费制度的建立和推广提供有力的政策支持。遗憾的是，在相继制定的《意见》和《纲要》中，我们看不到任何相关的举措。
 

　　中国旅游业要更快更好地发展，必须平衡好“以人为本”的天平。在政策制定中，既要以旅游消费者为本，也要以旅游从业者为本，否则中国旅游业将在跛足中前行，旅游强国之梦也将会渐行渐远。